中國教育後勤協會

高校後勤行業組織需要處理好三個重大關系

“高校後勤行業組織發展研究”課題組

(注:本課題為中國高等教育學會“十二五”規劃重點課題,課題組長黎玖高 課題組成員皮光純、李異軍、張 強、成冠潤、郗蘊超、陳 鵬 胡孝玉、尹建康、王志丹、李秋榮。此文為研究成果之五)

一、與政府部門之間的關系

1.行業組織與政府部門之間關系類型。

2010年3月2日,國務院法制辦委托課題項目《行業協會與政府關系課題研究報告》(課題組長姜德群)送審稿将行業協會與政府部門之間關系歸納為四種類型、兩種傾向:

第一,政府與行業協會的授權合作關系。政府是以強制力為後盾處理社會公共事務的權力組織,是市場經濟的執法者和宏觀經濟的調節者,但不是企業和行業協會的主管部門。行業協會與政府的授權合作關系,強調政府是公共事務職能的執掌者,由于它自身無法也無力處理公共事務,因此政府主動把一部分經濟管理權、尤其是微觀性和技術性職能授權給行業協會行使,使自身職能從微觀的管理層面退出,逐漸轉向宏觀調控。行業協會作為政府的合作夥伴,積極支持政府對公共事務的管理,協助政府發揮宏觀調控職能,并利用自身優勢加強對本行業的管理和規範。行業協會通過開展行業調查、發布行業信息、制訂行業發展規劃,為政府的宏觀調控提供基礎信息數據。因此,政府和行業協會是兩個具有獨立法人資格的主體,他們之間是合作關系,而非上下級關系,也不是指導與被指導、領導與被領導的關系。

第二,行業協會與政府的參謀助手關系。行業協會與政府之間是助手關系,行業協會幫助政府制訂執行相關的行業政策并配合政府加以執行,起到輔助和助手的作用。由于政府掌握着諸多管理權,配置各種資源;因此,在管理公共事務時,居于主導和控制的地位,行業協會扮演的僅僅是政府助理或政府延伸機構的角色,具體的組織表現形式是官辦行業協會的出現。在這種類型的關系中,由于行業協會的助手地位,很難在行業管理和行業發展中為會員表達訴求和維護合法的權益,他的會員代表性弱,對整個行業的發展影響較小。

第三,政府對行業協會的監管關系。政府對行業協會的監管關系,反映的是政府運用自身的強制權力對行業協會進行監督管理,使行業協會的活動控制在公共權力所許可的範圍内,避免行業協會追求互益性而影響公共事務的公益性,維護正常的行業秩序。行業協會行使對行業公共事務的部分管理權力,存在着權力濫用的可能性。一方面,行業協會的非營利特性,并不制約在管理過程中壟斷價格,影響市場秩序,行業協會的活動容易造成壟斷,最終損害國家和社會的公共利益。另一方面,行業協會出于自身利益的需要,與會員争利,損害成員利益。因此,需要政府對行業協會進行監督管理。當然,政府在履行監督管理職責時應注意盡量避免幹預行業協會内部事務,強調事前監督、過程監督和事後監督,以維護行業協會的獨立自治性,及時發現和處理行業協會侵害社會公共利益、成員利益的行為,促進行業的可持續發展。

第四,行業協會對政府的制約關系。行業協會對政府的制約關系,主要是說明政府在行使公共權力的時候會損害公共利益和行業利益,行業協會作為社會組織,通過行業管理權的行使監督政府的行為,形成良性的制約關系。行業協會存在的基礎和價值,也正體現在以集體的身份代表本行業成員的利益,維護本行業成員的合法權益,把政府損害本行業利益的行為降低到最低程度,有效保持公共利益和行業利益的有機平衡。現實生活中,行業協會對政府權力的制約主要體現在兩大方面:一是參與政府對本行業決策的過程,監督政府的公共決策行為。二是對政府違法行為提起行政複議和行政訴訟。當行業利益和會員成員利益受到政府不法侵害時,行業協會有權通過行政複議和行政訴訟等途徑維護自身的合法權益,使被損害的權益得到恢複和彌補。

行業協會作為同業企業為維護自身利益而依法設立的非營利性社會團體,是實現社會經濟有序管理的重要組織形式,它與政府一起行使公共事務管理權,是公共事務治理體系中的主體。現實生活中,行業協會與政府的具體關系有兩種傾向:

第一,官辦行業協會傾向。官辦行業協會來自政府的機構改革和職能轉變,脫胎于政府,由政府提供人、财、物等資源,具有較強的行政化。官辦行業協會接受政府的授權委托,履行着部分行業管理職能,成為政府管理公共事務的助手,但由于它與會員之間僅僅是形式上的、沒有實質上的聯系。因此,它的會員和行業的代表性較弱,不能有效維持行業利益、促進行業發展。行業協會的“雙重管理體制”和“一業一會”的原則為官辦行業協會的運行提供了制度保障。

為了促進行業協會的正常運行,有必要減少官辦行業協會的數量,使官辦行業協會限制在一定的範圍和領域之中。

第二,民辦行業協會傾向。民辦行業協會是企業為了維護自身的權益,自發創建,獨立運行,滿足會員的利益要求。由于民辦行業協會受政府的影響較弱,授權委托職能較少,得到政府的經費支持也較困難,對政府公共政策的影響較小。行業協會應完善自主辦會機制,健全内部治理結構,平衡大中小企業之間的利益訴求,參與行業規範和行業标準的制訂,促進行業的可持續發展。

2.行業協會與政府部門關系的正确定位

第一,行業協會與政府部門之間,不是從屬關系而是并列關系。行業協會與政府部門同是法律約束框架下的社會治理主體,其自然形态是平行并列的,相互之間沒有誰附庸誰的關系,其職能形态都是治理,但是雙方使用的力量和手段不同。政府部門治理社會使用的是行政手段,是更高層次上的宏觀管理,所體現的是行政力量,具有國家強制力的特質。而行業協會的職能是微觀管理,所體現的是行業力量,具有行業自律力的特質。

第二,行業協會與政府部門之間,不是對立關系而是協作關系。行業協會與政府部門都是在法律框架内行使職能,雙方分工不同手段亦不同,但目标一緻,都是為了治理好社會。所以,雙方沒有本質上的沖突和矛盾,雙方在行使職能上,具有密切的合作基礎和要求。比如,有些政府部門人少事多,職能很難到位,将相關業務委托行業協會開展或者購買服務成果,這樣就彌補了行政職能不到位的問題,這也是西方發達國家近百年的成功經驗。行業協會權力有限,有些應當開展的業務,沒有政府部門參與和支持,很難達到預期效果,協會與政府部門建立有效地聯動管理機制就顯得十分重要。

第三,行業協會與政府部門之間,不是相互反對關系而是相互制衡關系。行業協會與政府部門之間不存在誰反對誰的關系,而是相互配合、相互協作的共生關系,又是相互制衡的對立統一關系,這是社會民主化進程的必然結果,這種制衡關系是一種良性的相互監督關系。比如一旦行業協會的行為危害國家或者社會的利益,政府部門就可以加以限制、制止或者進行行政制裁。反之,如果政府部門做出違反行業利益的違法行政決定,行業協會可以為維護行業利益與相關政府部門接觸,要求其停止侵害行業利益,必要時直至訴諸法律主張行業權益。(參見《行業協會與政府關系問題》作者 張學慧,廣東省經紀人行業協會會長)

3.高校後勤行業組織與政府之間關系

第一,高校後勤行業組織,是後勤改革的産物,但不是政府機構改革的産物,沒有安置事編人員和曆史包袱。起初,“中國高校後勤管理研究會”由8個省市教育廳(教委)發起成立,并由國家教委副主任劉忠德、行政管理局局長張玉池分别擔任第一、二屆理事長,一些省市教委副主任和大學校長擔任副理事長,兼有民辦和官辦色彩;從第三屆起,國家教委官員不再兼任理事長,回歸民間組織本色。現在,高校後勤協會與政府主管部門之間,兼有授權合作和參謀助手關系,但主要角色職能以民間組織為底色,不屬于政府職能延伸或者所謂“二政府”之類。

第二,高校後勤行業組織,是後勤社會化改革的産物,市場經濟功能突出,民間組織特征顯著。高校是社會關注焦點,稍有不慎容易引起輿論炒作;後勤管理服務面廣量大,專業化水平不高,安全、經濟、意外事故隐患較多,屬于校園事故多發部位;服務者必須配合校方管理,維護校園穩定大局,要多承擔一些社會責任,使得高校後勤和行業組織都帶有一些特殊性;因此,政府對高校後勤行業組織關注、支持都比較多。

第三,高校後勤行業組織,限于自身水平實力,目前對政府依附性較強。

目前,絕大多數全國性行業協會都已通過民政部評審定級,已經公布沒有通過評審定級的行業協會隻是少數。中國教育後勤協會由于成立較晚,正待通過評審定級。全國31個省級高校後勤行業組織隻有13個已轉型成立為行業協會,尚有20個沒有轉型升級,不完全具備承接政府轉移職能的資格能力。雖然13個省市成立了後勤協會,通過民政部門評審獲得3A級資質等級以上的也隻是少數。行業組織實力有待提高,目前對政府的依附性還較強。

第四,高校後勤行業組織發展,出路在于建立新型政社合作關系。社會管理體制改革已進入實質階段,為了實現政府職能的轉變和政會分開,許多政府部門準備把那些适合行業協會行使的職能轉移或者委托給行業協會,急需培育和發展一批功能完備、運作規範、作用顯著、公信力強的行業協會;與此同時,将對一些不符合産業升級要求和日趨萎縮行業的協會進行歸并、重組,即引入優勝劣汰的市場機制。

近年來,政府職能轉移成為熱門話題,有的行業組織期望值很高。對于高校後勤研究會(協會)來說,如果能夠承接政府職能轉移和購買服務,這當然是名利雙收、求之不得的好事。目前條件下,即使“政府不購買”,行業協會也要努力做好服務。現實當中,哪個行業協會能與政府保持非常密切的關系,都是一種信任和榮耀。

在行業組織與行政機關脫鈎情況下,後勤行業組織應當明白,政府隻會将職能轉移給實力雄厚、運作規範、公信力強的優秀協會;政府購買服務,也要考慮服務價格、服務質量、服務時效,還要經過特定程序、通過競争選擇優質資源服務。對此,行業協會主要應當着眼于提高自身資質等級和服務能力,而不要把過多精力時間投入到“搞好關系”上。

二、全國協會與區域協會之間的關系

1.雙方關系:多維定位

第一,從法律層面看,雙方都是依法注冊、自主運行、不以營利為目的的社團法人,都具有單獨承擔民事責任的主體資格,二者是兩個獨立法人之間的平等關系。

第二,從組織層面看,地方協會是自願參加全國行業協會的團體會員,雙方之間存在《章程》所确定的責、權、利方面契約關系,存在領導與被領導的上下級關系。

第三,從業務層面看,地方協會有權獨立開展業務活動,有權制訂本地區的行規行約、行業标準,無須請示或者征得全國協會同意,但雙方之間存在協作和指導關系。

2.雙方角色:職能異同

第一,雙方性質職能相同,都是維護行業利益、不以營利為目的的民間社團組織,都以提供服務、反映訴求、規範行為、協調關系為基本職能,盡管實施範圍大小不同。

第二,雙方互為支撐;地方協會需要得到全國協會的指導幫助,全國協會離不開各個地方協會支持配合,隻有各個地方協會提高水平、辦出特色,才能提高全國行業整體水平。

第三,雙方側重點不同,全國協會側重于宏觀方面,着重于全國行業共性特征、普遍規律、長遠規劃,體現中國特色;地方協會側重于中觀、微觀方面,更能契合當地需要、體現區域優勢和地方特色。

3.建立互利雙赢的協作關系

第一,全國協會要通過優質高效服務、為全行業做出實實在在的貢獻,才能樹立威信、赢得尊重;全國協會應當發揮資源優勢,認真做好地方協會想辦而無法辦成的重大事項,如促進國家出台長期優惠政策、制訂全國統一的行業規範标準、以全國性名義表彰先進、制訂專業人員職稱評價辦法、開展區域之間業務合作與關系協調等等。

第二,全國協會要充分尊重地方協會;全國協會的重大事項,都應當認真聽取地方協會意見;全國協會及其分支機構,遇到涉及地方協會業務範圍的高校、企業的重要事務,都應尊重地方協會的知情權、話語權、參與權,不要越過地方協會直接辦理。

第三,地方行業協會,要尊重全國協會的權威性和業務指導地位,要貫徹落實全國協會的決議,認真執行全國性行規行約和規範标準;地方協會要各展所長,提高辦會水平,體現地方優勢特色,為全國行業發展多作貢獻,為全國協會工作增添正能量。

第四,行業協會是基于自身需要而自願組成的利益共同體,如果協會不為會員做好服務工作,協會就會失去生存的條件和土壤。地方行業組織作為全國協會的團體會員,繳納會費是是應盡的會員義務,同時享有相應的服務和權利,隻有權益大于或等于付出時才能維系持久合作關系。

一些全國性行業協會服務不好,甚至“隻收費、不服務”,會員單位就以拖欠會費表示不滿。如果協會按照《章程》辦事,注銷欠費單位的會員資格,又會降低協會代表性和行業覆蓋面、擴大協會工作空白地帶。所以,會費收繳率不高的現象,應當引起高度重視,并且要多從自身服務方面找原因而不要習慣于從服務對象身上找原因。

第五,全國半數以上省區尚未建立行業協會,而研究會不足以支撐全國協會的工作。當務之急,是推進地方研究會向行業協會轉型,促進行業組織建設的突破性進展,為全國協會提供強力支持;這裡,關鍵在于消除思想障礙,清楚回答研究會與行業協會有什麼不同?高校後勤研究會為什麼要向行業協會轉變?成立高校後勤協會有什麼好處?這方面,江蘇省的經驗值得推廣。

協會間關系.jpg·

三、高校後勤協會與相關全國性行業協會之間關系

1.與高校後勤協會有業務交集的行業協會(例如)

第一,夥食管理專業委員會——中國烹饪協會;

第二,物業管理專業委員會——中國物業管理協會;

第三,學生公寓管理專業委員會——中國物業管理協會;

第四,能源管理專業委員會——中國能源協會、中國節能協會;

第五,商貿管理專業委員會——中國中小商業企業協會等;

第六,信息化建設專業委員會——中國信息協會;

……

2.業務交集内容

第一,行業規範标準。上述全國性行業協會,都有系列化規範标準。如中國烹饪協會有飯店、“團餐”規範标準,中國物業管理協會有住宅小區、寫字樓物業服務标準等等,但高校後勤無法直接采用,可以此為基礎進行修改補充,再制訂高校後勤行業規範标準。

第二,專業職稱評審。上述行業協會,都獲得政府權力部門授權,進行專業職稱評審、從業資格認證、技術工人培訓、職業經理人培訓等等。高校後勤行業協會進行廚師、營養師、物業管理師和水、電、暖能源管理工程師等專業技術培訓,離不開相關行業協會的支持配合。

第三,企業資質評審。上述行業協會,都獲得政府部門授權進行企業資質評審和年審;如烹饪協會依據“中國國家标準化管理委員會”頒發的《餐飲企業的等級劃分和評定》(标準号:GB/T13391-2009)把餐飲企業劃分為五個等級,即一鑽級、二鑽級、三鑽級、四鑽級、五鑽級;物業協會依據國家建設部頒發的《物業服務企業資質管理辦法》(建設部令164号)評定物業服務企業資質等級分為一、二、三級。

第四,适用政策法規。上述行業協會,配合政府依法監管,都有專門法律依據。如餐飲行業依據《食品安全法》、《食品安全法實施條例》、《餐飲服務許可管理辦法》、《餐飲服務食品安全監督管理辦法》等;物業行業依據《物權法》、《物業管理條例》、《裝飾裝修管理條例》等等。目前,高校後勤還沒有針對性的專門立法,隻有相關法律法規。

第五,多重會員資格。為高校服務的社會企業,有餐飲、物業、商貿等等,這些企業同時也是烹饪協會、物業協會、商會等的會員單位(有的企業最多參加數十個協會),這些社會企業會員往往發揮多方面作用。

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3.建立互利合作關系——雙方共同需要

第一,資源信息共享。高校後勤行業協會與相關行業協會之間,存在很大合作空間。如政策法規、企業資信、典型案例等方面進行信息交流,在專業技術培訓、職業經理培訓、從業資格認證和師資力量、專業教材、訓練場所等方面實現資源共享。

第二,借鑒有益經驗。上述行業協會專業化優勢突出,在行業自律、規範标準、調研統計、企業管理、鑒定評價、事故糾紛處理、會刊發行、專業理論和政策法規研究等方面積累許多成熟經驗,值得高校後勤協會學習。

第三,避免業務沖突。協會之間存在業務交叉,既為跨行業合作提供了條件,也可能産生利益沖突,應當設法避免。




2015年12月




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